《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有米乐米乐体育中文官网、部门利益要协调。
夜晚7点，北京四环边上的一家小店。
老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他并不相信：“真有这样的证，米乐米乐体育中文官网的人不都跑来北京了？”
这一天，1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见，历时29天。
介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——米乐米乐体育中文官网285个地级市中，仅4个没有设区。
赵大明难以置信的逻辑，也是某些米乐米乐体育中文官网政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中，对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。
按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告，到2013年末，米乐米乐体育中文官网流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。
多位受访学者告诉中国青年报记者，征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状，尚有米乐米乐体育中文官网、部门利益要协调。
“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”
令人担忧的隐形限制
根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。
赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。
该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。
在米乐米乐体育中文官网范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。
北京的工作居住证显然属于前者。并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。
2014年底，《北京米乐米乐体育中文官网》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。
刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位，符合学历、社保、纳税等条件，但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。
这一现象在2003年就已发生，据《京华时报》报道，单在网上审批首日，北京市西城区就有52家单位申请被拒，全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。
刘威担心，这一回，条文中只列了4个简单条件，会不会又有一些其他隐形限制？
中国青年报记者走访了多位非本地户籍的居民，他们普遍对隐形限制表示担忧，个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？
另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，米乐米乐体育中文官网政府会不会另设更高的门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？
尽管存在不足，但在多位学者看来，这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步着实不小。
北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实，“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”
彭希哲也认为，这样的改革是一个正确的方向。
暂不能实现“同城同权”
虽然名称都叫“居住证”，但征求意见稿所言的居住证，其附带的福利并不比米乐米乐体育中文官网自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”，也并不现实。
征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。
此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。
“它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了。”
9项基础公共服务中，最引人关注的显然是子女“免费接受义务教育”。事实上，即使没有居住证，这也已在部分地区实现。赵大明表示，他的女儿正在北京的学校借读。
但赵大明更看重的是，女儿能否在京参加中考、高考。答案是否定的。
“随迁子女在当地参加中考和高考的资格”，严格来说，并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、米乐米乐体育中文官网各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。
同样列入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利，以及在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等两项便利。
换言之，这些“应当积极创造条件”实现的，未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。
不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。
“目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。
乔晓春表示，此次征求意见稿由公安部提出，但理论上，公安部难以完成这件事情，因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，“因此，作出决策的一定是政府，而不是某个部门”。
“一旦改革户籍制度，包括建立新的居住证制度，势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言，户籍改革时，如果与户籍制度挂钩的政策如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩，就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。
“我们现在是先改户籍制度，后调整各个部门的政策，但严格来讲，应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为，让各部门先改自己的政策并非易事。
居住证的饼能摊多大，取决于财政的支持力度
在多位受访学者看来，基础公共服务能否真正得到落实，关键在钱。
乔晓春说，解决流动人口的服务问题其实是财政问题，“这个钱谁出？之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的”。
中国青年报记者2013年曾报道，一对非京籍夫妇在京工作已15年，育有一子。但是，当他们向北京、男女方原户籍地要求办理独生子女证时，却都遭到拒绝。
最终，经过“特事特办”式的协调，他们在男方户籍地办理了独生子女证，并获得1000余元的独生子女奖励。
事实上，在目前各省级行政区划中，独生子女费无一例外均要回原户籍地领取。尽管这一陈旧的规定已不能完全适应人口流动的现状。
独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的“计划生育服务和奖励优待”。根据征求意见稿，如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付，在米乐米乐体育中文官网独生子女奖励尚无统一平台的现状下，这无疑是不小的数字。
而其余8项基本公共服务、6项便利，几乎每一项背后都包含一笔开支，每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。
“解决这个问题，最重要的是财政分配体制，到底一个地区的公共服务多少由米乐米乐体育中文官网承担，多少由中央承担。”乔晓春直言，如果这个问题没有解决，必然会导致米乐米乐体育中文官网对改革不积极，从而提供的公共服务十分有限。
在陆杰华看来，这一问题有可能通过中央财政的转移支付来解决，但“可能性不是很大”。
他认为，可以将为流动人口提供服务的效果纳入中央对米乐米乐体育中文官网的考核机制，加强监督和执行效力的评估，以此提高米乐米乐体育中文官网积极性。
彭希哲则分析，目前，上海有近1000万外来人口，其中约900万是年轻人。作为上海外来人口的主体，年轻人为上海带来的米乐米乐体育中文官网效益超过上海为他们提供的公共服务。
“的确，一个米乐米乐体育中文官网增加外来人口会增加公共服务的投入，给当地带来压力。但是，外来人口很大程度上是做了贡献的，并不是无偿享有政府的公共服务。”彭希哲说。
他认为，某些基础公共服务其实对米乐米乐体育中文官网财政压力不大。他以社会保障举例说，医�：脱媳Ｏ斩际且越煞盐〉�，应该自身收支平衡，如果亏空，一般会有财政补贴。中国大量的人口流动其实都是年轻人的流动，而年轻人享受养老资源、医疗费用都是相对比较少的。
多位受访学者的共识是，居住证的饼能摊多大，很大程度上取决于米乐米乐体育中文官网财政的支持力度。所以，不同城市对居住证的定义不完全一样。
很多人并不想永久待在一座城市
在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程联系在一起。
彭希哲告诉中国青年报记者，征求意见稿所提的居住证制度本是米乐米乐体育中文官网统一，但在实际执行中，不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍，大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理，或使用积分落户的办法配合居住证的使用。
征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确，居住证发放地政府应根据四种类别，确定落户条件。这四类是建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。
征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和米乐米乐体育中文官网社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。
上海、广州已推行积分落户制，且该制度是建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”，这种“条件落户”的方式显然更加公平。
目前，北京尚未实行该制度。上海、广州是否会照搬原有积分制，还有待观察。
在彭希哲看来，户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间，从暂住证、就业居住证、人才居住证，过渡到普遍的居住证，在此基础上建立积分制的变迁，再把能不能享受入学、购房、廉租房都和积分相联系。2013年7月1日，上海迎来积分制居住证时代。
彭希哲说，一些米乐米乐体育中文官网官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。“实际上你去问外来人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在这个城市，只希望在生命的某一阶段在这工作、学习、历练，只是希望我在这的时候能给我住房、看病、就业等服务，他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，除了提供公共服务之外，居住证的另一功能在于，以公共服务让被服务者进行信息登记。
“现在的居住证或者户籍改革，不以促使人口在米乐米乐体育中文官网范围内自由流动为目的。这个制度还只是你到我这个城市，我用什么为你提供服务，便于我们管理。”彭希哲说，居住证只是过渡方案，不是户籍改革最终目标。
本应享有的权利通过办证才能享有，这引起一些学者的警惕。唐钧认为，绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口——这有可能产生“社会排斥”。
刘威没有花时间去感受这些。和大多数打拼的年轻人一样，他工作繁忙，试图在这座城市中找到说服自己留下的理由。
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本报北京1月4日电
