海口市三江镇敬老院，护工何阿姨和老人聊天。本报记者 黄晓慧摄
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由于乡镇米乐米乐体育中文官网承载力有限，建好的敬老院缺钱运营，无法安排老人入�。煌�，管理体制的不明晰带来经费投入不足、护工待遇差等问题，住进来的老人缺乏照顾。如此，海南农村敬老院发展进入“围城”困局。
如何实现有限投入效益最大化？怎样经营能够实现农村老人供养目标？海南农村敬老院的困局与个别实践能否为其他米乐米乐体育中文官网带来启示？
咋回事？
建好的敬老院缺人住
10月18日中午，在海口市旧州镇敬老院里，饭菜香扑鼻，老人们捧着饭盒步履蹒跚地走进食堂。63岁的黄进锋在护工的搀扶下坐到餐桌前，饭菜已打好摆上了桌。黄进锋自小双目失明，无依无靠。他早就想结束独居生活来敬老院了，60岁一过就向村委会提交申请，但是村委会担心他进来后没人照顾，一直没同意。现在，在这儿住了半年，他已经摸熟了这个院落，生活能自理。
旧州镇敬老院在海南省210家农村敬老院中条件算是不错的了。2011年初，海南省民政厅、海口市民政局、琼山区民政局三方出资530多万元对旧州镇敬老院进行了翻新，健身器械、棋牌室、医务室等配套设施一应俱全。敬老院还与琼山区民政局、琼山区中医院签订协议，在院里设立长期医疗点，老人病了能得到及时救治。89岁的田巨照和老伴从那时起就在这里生活。用田巨照的话说，敬老院和村里最大的不同是，每天有专人给他们端水、送饭，还帮忙洗澡、洗衣，一旦发生什么事情也有照应。
可不同于旧州镇敬老院的，是大多数建于上世纪七八十年代，规模小、设施落后、房屋年久失修的农村敬老院，在那里，老人入住后得自己买菜做饭，与在村庄分散供养没有分别。据了解，海南七成以上农村敬老院处于老人自我管理服务状态。数据显示，海南省现有3.34万名农村“五保”供养对象，但仅2349人实现集中供养，7%的集中供养率，远低于海南省设定的2015年底集中供养率达30%的目标，更难以企及“十二五”末期集中供养率达50%的国家要求。
近5年，海南省累计投入约2.29亿元建设农村敬老院，新建、改(扩)建农村敬老院113所，新增床位4000多张。可即便如此，仍然无法改变农村敬老院规模小的“大局”。有175所敬老院的床位数在40张(含)以下，其中10张以下的57所，10—20张的70所。
一边是较低的集中供养率，另一边却是较低的有效使用率。据统计，海南省有空余敬老院床位4600多张，有效使用率仅33.6%。即使是旧州镇敬老院，同样面临床位空置率高的尴尬。镇政府民政助理吴琼国说，全镇有近300名“五保”供养对象，仅69人住进敬老院。这意味着全院140张床位，大半闲置。
啥原因？
担心土地被人占，住的常“请假”
乡镇请不起护工，想住的不敢收
据介绍，旧州镇敬老院的每位老人除了入院时免费领取被褥、蚊帐等17件生活用品外，每月有生活费330元和零花钱100元，逢年过节还有慰问品。免费吃住、有人照顾，为什么老人们还是不愿意来呢？
“只要还有劳动能力，老人都不大愿意离开村子，主要是怕走后土地被别人占去。”旧州镇敬老院院长陈昌盛说，很多老人进了敬老院，还时常“请假”回家。
海南省民政厅社会救助处负责人认为，尽管海南的气候条件较好，“五保”对象集中供养的需求不如北方地区迫切，但是全省农村敬老院普遍管理水平较低、服务不到位，却是不争的事实。
这位负责人表示，床位闲置率高的根本原因是后续投入不足，缺乏经费。目前，敬老院管理经费主要由乡镇政府安排，市县民政局从工作经费中给予补贴。除了海口、琼海等地，多数市县均未将敬老院工作人员工资、基本生活配套设施、房屋维修、水电气等运行成本列入财政预算。一些市县将敬老院的管理责任全部交给乡镇政府和民政部门，造成“五保”老人集中供养越多，乡镇政府负担就越重。一些财政困难的乡镇，对敬老院建设和“五保”老人集中供养热情不高。有的敬老院建好了，却没有安排“五保”老人入住。
此外，待遇低致使长期招不来人。全省农村敬老院有43%的工作人员工资在1000元以下，最低的仅500元，多数工作人员没有社保。目前，全省农村敬老院工作人员344名，其中公益性岗位人员156名、合同聘用人员188名。按规定，农村敬老院工作人员与“五保”老人要按不低于1∶10的比例配备，失能老人配比为1∶3，半失能老人配比为1∶6。然而，海南目前的配比仅为1∶6.8。同时，专业人才十分缺乏，344名工作人员中，高中以下文化程度的占98%。
“好的护理人员月薪要3000—4000元。旧州镇敬老院现在的经费摊到每位老人头上，是月均257元/人，包含水电、维修费等，管护人员的工资也从里面出，有限的经费很难招到人。我们月薪只能给1500元，没有社保，这么低的待遇只能到农村招一些没经验的。”陈昌盛说。
很多有意愿入住的“五保”老人因担心无人照料而无法入�。枨蟾惹械氖芾先朔炊呀蠢显�。“按理应优先安顿失能和半失能人员，但是缺少专业护理人员，很多敬老院不敢接收他们。”海南省民政厅社会救助处副处长杨春光说。
“目前只有海口有3家委托社会组织管理的敬老院，其余的都是乡镇政府在管理。”海南省民政厅相关负责人表示，按照每年3000元/床位、每位护工年薪4万元的管理成本，海南大多数敬老院均未达标。
杨春光说，海南农村敬老院的事业单位法人登记记录为零，多数敬老院的负责人和工作人员处于身份“不明”的状态。
咋解决？
委托社会管理是个办法
护工的福利待遇要充分
尽管困难不�。蔷芍菡蚓蠢显郝氏茸叱龅摹罢鲎�，委托社会组织管理服务”的路子，还是得到了很多“五保”老人和民政部门的认可。每年，民政部门按入院供养人数，向星光养老服务中心支付管理服务费用，并对管理服务情况进行评估，根据评估情况兑现扶持和奖励政策，决定下年度是否继续托管。
每周都会到敬老院监督兼“打下手”的吴琼国说，旧州镇敬老院办了10多年，现在最有模有样，这源于市里、乡镇领导重视这项工作，经费到位，社会组织负责管护、政府负责监督，这样一来，大家都省心、轻松多了。
还有一些市县尝试将敬老院工作人员纳入公益性岗位管理。去年，琼海市将15名管护人员纳入了公益性岗位管理，每人每月领取1500元工资外，还有社保，给管护人员吃了定心丸。
面对农村敬老院入住率低、管理服务水平差、很多“五保”老人得不到保障等问题，在海南省民政厅提交给海南省政府的一份报告中，记者看到如下建议：省政府应尽快出台农村“五保”供养工作办法，对敬老院管理责任、经费来源、工作人员配备、规范化管理等问题作出相应规定。
同时，省政府应协调编制、财政、民政等部门共同做好敬老院事业单位法人登记工作，从根本上解决敬老院管理主体责任不清、管理体制不顺等问题。
报告建议，各市县应结合实际，创新管理模式，提高敬老院管理服务水平。对城镇周边、人口相对集中、“五保”供养人数较多的敬老院，采取政府出资委托养老机构、社会组织对敬老院进行管理、提供服务，民政部门对管理水平、服务质量定期进行评估。对偏远且“五保”供养人数较少的敬老院，可根据供养人数适当配备公益性工作岗位，其管理的责任主体仍为乡镇政府。
“对敬老院建设进行合理规划和布局，不能盲目提高五保对象集中供养率，不片面搞‘一乡(镇)一院’。”报告认为，应将工作重心由建设敬老院，转为改善现有敬老院条件、完善配套设施、加强管理、提高服务水平等。对建设年代较早、配套设施较差、供养人员较少的农村敬老院，逐步调整或停办。
敬老院新建、改(扩)建应以区域性中心敬老院为主，可以几个乡镇共用一所好的敬老院，将“五保”老人安排到规模较大、设施配备较好的中心敬老院入住。
遵循这一思路，今年9月，海南省最大的养老服务中心——陵水县养老服务中心迎来了首批入住老人。该中心将采取“有偿服务与无偿服务相结合”的管理模式，实行政府管理和政府购买服务相结合的经营方式。其中，无偿服务占20%，对象为陵水当地60岁以上的“五保”户、重点优抚对象、为社会做出特殊贡献的人员；有偿服务则提供给有意入院休养的独居老人、空巢老人等。
（责任编辑：袁霓）
